具体而言，最重要的问题在于，儿童最大利益具有高度的不确定性。

在行政基本法典中，公民权利保障与公共利益维护的层级划分是此起彼伏、相互调适的，具体的利益配置模式取决于立法目的，各种目的的优先性有所差别。实质是法律的精神，而形体是法律的躯体。

人民是国家的主人，是法治建设的主体，人民群众对法治建设的参与程度，直接决定着法治发展的进程及其广度和深度。法学作为一门实践性科学，法律的精神与民族法治的实践融为一体。行政立法与行政决策编主要规定行政法规、规章、行政规范性文件及行政决策所应遵循的相关规范。在风险不可预知的情况下，人们不可能去联系一个如今便能确定他将如何行动的未来。根据内容的完整性，法典的编纂类型分为绝对化法典与相对化法典。

在规范系统中，处于支配地位的目的和原则条款，能够保证行政法体系内部的逻辑自洽和结构合理，承载着法典编纂的主导性法治理念。民族性是行政基本法典的精神特质，要求其传承和形塑中华法治文明，体现和融入本土法治实践，回应和引领时代法治发展。[13]叶必丰：《地方政府的跨行政区共设机关》，载《环球法律评论》2020年第6期。

在形式上，此类文件与通常立法所采用的章节条款形式有明显差异。进而，区域合作机构不能仅是临时性或者附属性的，而应当体现组织法上的确定性，可以将其明确规定在行政法规和党内法规中，[12]并为其制定三定方案。[23]参见于文豪：《区域协同治理的宪法路径》，载《法商研究》2022年第2期。理想状态是，参与各方自行设立专门机构，在此基础上可以根据合作共识的程度和实际需要设立联合机构。

这也体现了当地党政机关对区域协调发展的重视程度和推动力度。由于区域协调发展的国家战略地位和实施难度，有必要发挥上级机关的指导、督促作用，但是不宜直接介入具体业务工作，尤其避免过于频繁的低质量检查，为地方和部门留出自主决策与创新的空间。

从组织社会学上说，建立固定机构表明了合作各方的强烈意愿和决心，优势在于通过其日常化活动增强相互信任，并尽量赢得合作各方主要负责人的注意力，而机构内部亦能优化交往方式，及时暴露和处理内部的利益冲突。基于协调发展对相关地方经济社会发展的显示性意义，上级机关还可以引入独立的第三方实施考评。但是，从反向判断的角度来说，如果社会知悉区域合作事项，是否可能损害国家在政治、经济、国防、外交等领域的安全和利益？如果不会，该类事项是否有必要使社会广泛知悉？显然，区域协调发展需要包括党政机关在内的社会各界广泛参与，尤其是资本、劳动力等要素，需要运用市场手段促进其主动有序地参与到协调发展中来。其政治逻辑在于，党政负责人重视不重视、有多重视，支持不支持、有多支持，直接影响着本地相关部门和人员的工作实效。

除此之外，通常可由党委或者政府授权，亦可由党委或者政府的办事机构或者工作部门授权，如办公厅（室）和发改部门。这些问题之所以需要讨论，现实方面的主要原因在于，党政机关或者事业单位人员由国家财政负担工资福利，受编制的约束，合作结构未必能够获得充分的人员数额和领导职数。其中，行政体系的内部规则有助于消弭合作方的潜在矛盾，形成激励相容的共同意志。[3]这种视角固然是重要的，2018年中共中央、国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》也明确提出充分发挥市场在区域协调发展新机制建设中的主导作用。

从实际权威性上说，上级发改部门授权的权威性较为一般。国家发展改革委、住房城乡建设部：《关于印发关中平原城市群发展规划的通知》发改规划〔2018〕220号，2018年2月2日。

考评结果是认定应否承担责任的重要依据。把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来。

1.地方党政负责人的角色。固定型合作组织需要解决的问题在于，设立在其中一方，必然要以该方为主导，而该方政治地位、区位优势及其在更高层级发展规划中的地位决定了其主导性。《宪法》第27条要求，一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制。[10]在国家法学理上，这是功能适当原则的典型体现，追求的是此种机构能够合法且有准备地做出有效率的决定。由于地方是相对独立的利益主体，[1]地方的公法人化在增强其利益地位正当性的同时，也可能带来地方间合作成本的升高，比如以隐形壁垒、消极配合等方式开展资源竞争、政策竞争和权利竞争。其中，某些内部规则可以作为组织法规范而写入地方组织法或者未来可能制定的区域协调发展促进法，[37]但更多的规则适宜以党政机关文件的形式呈现。

相关地方取得代表性成绩的，应予加分，如合作机制取得可复制可推广的成绩等。如果设立固定机构，其性质应当如何定位？当前，政府为社会提供管理服务的机构性质包括行政机关、事业单位、社会团体以及政府性公司等。

只要这个目标达到了，该精简的就精简，该加强的就加强，而不是为了精简而精简。同时，对于地方自行设立的相关机构及其工作人员，相关各方应当对其考评。

这在行政效率、实际效果等方面都会有显著损耗。第三方机构的中立性、属地回避的陌生感、纪律约束与社会监督能有效地产生对地方反评估的抑制力，消解地方政府反评估策略。

奥卡姆剃刀（Occams razor）原理认为，如无必要，勿增实体。此类机构可能是党政机关，也可能为事业单位。授权内容的核心问题在于央地关系的处理。[8]固定型合作组织虽然有机构、人员和办公场所，但与科层制下的一般行政组织不同的是，该类组织通常不具有对外和对内作出决定、命令等强制性职权，主要是在关系协调、资源引介、信息传递等方面受委托而履行职责。

[35]合作各方应当本着契约精神，与邻为善，平等协商。联席会议一般具有周期性，比如一年，议题因时而异。

在学理上，这可谓内部行政法的讨论范畴，其核心特征是由行政机关颁布，旨在控制行政自身行为和运作，主要针对行政机关工作人员。合署办公机构是两个不同机构因为工作对象、工作性质相近等原因而在同处办公，两个机构的职责不同，工作人员也相对独立，但人员、行政资源可在统一指挥调度下通用。

[20]邓小平：《军队整顿的任务》，载《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第20页。考评结果优秀的，可为其增加拨付财政资金、提供更充分的优惠政策。

上级机关的考评应当综合采用年度考核、日常监督检查等多种方式。自行启动规则中需要注意的是要维护各方平等的发起权和参与权。[32]湛中乐：《机关运行保障的立法逻辑》，载《中国法学》2020年第1期。就国务院来说，制发区域发展规划纲要，可以归属于其编制和执行国民经济和社会发展计划方面的职权。

反之，则缩减其自主支配的经费额度。开展考评的有权机关亦是责任的认定机关。

[11]张翔：《国家权力配置的功能适当原则——以德国法为中心》，载《比较法研究》2018年第3期。三是允许地方变通适用有关立法和政策。

如果某种行政职权由一个地方移转至相关地方行使，则必须采用法律规定的形式。这些内部规则应当受到法学界的重视。

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